观点丨秦虹：城市更新要注重盘活存量，从土地
点击量：258次 2020-10-15在2019年年底结束的中央经济工作会议上，“城市更新”的概念被首次强调。疫情期间被按下“快进键”的老旧小区改造即是城市更新的类型之一。业内普遍认为，当房地产业进入存量时代以后，城市更新是盘活存量建设用地最重要的手段之一，因此将成为城市发展的新增长点。
“我希望未来拆除重建类的城市更新占比越来越小，有机更新类和综合整治类的占比越来越高。”她指出，未来我们需要转变城市发展理念，重视城市存量的挖潜，从过去追求人口红利、土地红利转变到追求效率红利。
秦虹认为，随着我国城市化进程进入中高发展阶段，城市更新成为城市再繁荣的必然举措。过去摊大饼式的城市扩张造成城市内存在大量低效利用的土地，而通过城市更新（尤其是有机更新），可以实现城市低成本但高质量的内涵式增长。
秦虹指出，我国的城市更新过程中存在不尊重历史、不尊重市场的情况，尤其是以政府的长官意志来指导更新，破坏了城市的肌理和原貌和原区域内的商业业态和活力。“城市更新不能为更新而更新，这样恐怕它的效果就很差。城市更新一定要有目的性，实现三个效益的共赢，既要有经济效益，也要有社会效益和环境效益。”
秦虹还表示，发达国家的城市更新历史对我国城市更新进程有很多启发。在城市更新进程中，发达国家特别重视城市遗产的继承，以及对科技产业的引入。同时，发达国家在城市更新进程中很注意平衡政府、投资人和原居民三者间的利益关系，这也是目前我国在城市更新进程中正在探索的方向之一。她强调，城市有机更新的投融资模式倚赖于基金的长期投入，其长期运营也要求证券化，因此她希望经有机更新后的商业性地产项目未来也能发行公募REITs。她称，公募REITs给商业性不动产投资或持有人提供了一条退出的渠道，且增加了广大中小投资人投资不动产的新渠道，可以有效分散风险。“中国的商业地产要想做得好，真的需要REITs支持。”对于现有的城市建设与管理体制如何改革以适应城市更新的新阶段，秦虹强调，此前城市建设管理主要针对的是新建项目，当前应成立专门负责城市更新的主管部门，并建立一套适应存量时代城市更新的法规、标准和规范。城市更新模式有三种类型，各有不同的特点和投融资模式。
第一个类型是综合整治，这类城市更新基本不涉及房屋结构或房屋本身的拆除、改造，主要是对房屋的配套设施和周边环境进行整治、更新。这一类型中我们最熟悉的是老旧小区改造。此外，城市的美化，生态的修复、包括河道整治、公园再生等都属于综合整治类的城市更新。这类城市更新的特点是更新区域基本不涉及产权及用途的变化。此类更新产出的社会效益和环境效益明显，所以政府的资金支持力度很大。第二个类型是有机更新，是以原房屋建筑的保留为主，少量拆建。从“有机”这两个字可以得知，城市更新区域的整个生命是延续的。大家最熟悉的这种类型的城市更新是北京798。798原来是北京电子工厂，现在变成了文创区。不光是北京，像成都，上海做得也都很多。有机更新类的特点是建筑、土地使用权人和用途可能发生变化，也可能不变。此类更新因主要涉及商业性不动产，市场化投资的力量比较强，对资产管理的要求比较高。第三个类型是拆除重建，这也是大家最熟悉的城市更新类型。拆除重建的主要特点是点状保留，基本大部分建筑都被推倒重来，按新的规划重新建设。最典型的是城中村拆迁、棚户区改造、老工厂的拆除等。拆除重建的最大特点是原土地和建筑的权属和用途几乎完全发生了变化。此类更新的投融资模式基本上是房地产开发的模式。从广义的城市更新定义来讲，旧城改造实际上也算是城市更新，但旧城改造和城市更新还是有很大差别的。旧城改造主要改造的是城市的物质层面，如拆房、修路、建桥，而城市更新则更多包括了产业升级、科技引进等软性更新，使更新后的城市更具备产业竞争力和现代化的要素。从旧城改造到城市更新，是城市建设发展理念的升级。各地一般采取经济补偿、居住安置、就业提供等综合性办法。上海目前提出今后城市更新减少大拆大建，从过去的“拆、改、留“到今后的“留、改、拆”，以留为主；深圳提出今后对城中村以综合整治为主，值得关注。
就有机更新类而言，城市更新的土地和建筑的权属可能改变，也可能不变。如果属于自我更新，就是不变，但如果有购买人购买了该资产再更新，那么就会发生变化。即使土地使用权发生变化，实际上也是一个交易过程，不存在强买强卖的问题。只有各方达成共赢局面，交易才能达成。也正因为城市更新涉及大量资产权益问题，我国大城市的核心区仍然存在很多低效用资产。曾有媒体报道，仅城市中就有30%的国有资产空置或低效利用。也曾有一份关于首都核心区低效资产调研表明，国有企业的持有占比达到65%。比如在现代化大城市中间还存在很多国营的招待所、办公楼等，其经营理念和运作方式都很传统，虽然位置优越，但不能满足现代居住、办公的需求。为什么这些招待所不能变成长租公寓，传统办公不能升级科技办公呢？一个很重要的原因可能是原土地使用权人自身没有改造的能力，而且他们又没有动力把该资产转让给其他有能力改造和经营的社会团体或企业。所以它就变成了非常低效利用的存在。采取激励机制，降低交易成本，调动原产权人的积极性，通过城市更新将城市内空置和低效资产盘活，是城市发挥集聚效益，高效率发展的重要方面。
城市更新是城镇化进程进入中高发展阶段后的必然举措，城镇化率低意味着城市人口占比少，所以城市都有长大的空间。我国去年城镇化率已超过60%。其中城镇化率超过80%的城市有20个，超过75%的城市有25个，超过70%的城市有40个。此时，这些城市再扩张的综合成本是非常高的，必须在离市中心更远的地方建设基础设施、商业配套、教育医疗等公共服务。
在大城市不能再扩张的情况下，应该怎么办？大城市带着周边中小城市发展，这便形成了都市圈。所以，国家提出了都市圈发展战略。那么都市圈最终能否形成？一个很重要的因素是核心城市自身是否具备足够强大的带动力。
都市圈核心城市的城市化率已经很高了，核心城市的规模也已经很大，外延的发展空间已经很小了。大城市要想再做强自己，很重要的办法就是靠内部的城市更新。
城市更新不仅是物质层面的更新，更重要的是引入新产业、新科技和新文化，通过不断迭代升级产业，放大产业外溢效应，提高核心城市的吸引力和凝聚力，才能把周边的中小城市带动起来。从发达国家走过的城市化的历史便可以看到，城市更新是保持大城市持续有竞争力和活力的重要手段之一。这种例子非常多。举个例子，当年法国第四大城市是南特，原来是全法国最有名的工业城市。全球化后产业转移使其陷入衰败的困境。但政府对南特市城区进行了城市更新，利用原来的工业基础打造了一个钢铁乐园，现在成了法国最著名的旅游景点。这是铁锈城市经城市更新后变成新型旅游城市的典型例子。
另外，如何处理收缩型城市？发达国家在城市更新的过程中做了对照实验，最后发现在核心城区进行有机更新，比在新区新建工业区并引进大企业的效果更好。
发达国家走过的城市发展历史比我们长，对我国城市更新进程有很多启发。
第一个启发是，发达国家特别重视城市遗产的继承，无论它是建筑遗产、工业遗产，还是文化遗产，这个是特别值得我们学习的。过去我们很多城市大拆大建、千城一面，割断了城市发展的历史和文脉，搞得各个城市缺乏特色，真的特别可惜。第二个启发是，发达国家在城市更新的过程中特别注重科技和产业的引入，打造科技高地和人才创新中心。做好科技和产业引入，更新后的城市才能始终引领全世界的创新潮流。一些城市历经几百年仍然保持着世界中心城市的地位，就是依靠不断引入科技创新以增加城市的吸引力。
城市更新不能仅仅停留在物质层面的更新，更要重视“软”层面的更新。产业的迭代、科技的注入、人才的引入和文化的升级要和物质更新同步发展，否则城市更新的产出效果不会理想。
第三个启发是，在城市更新进程中，发达国家尤其重视政府、投资人和原居民间的利益平衡。政府出台了很多的激励机制吸引投资人参与到城市更新的进程中，也设计了不少让原居民参与表达意见的机制，尽量让本地人受益。这是非常重要的。
我国目前有机更新类城市更新做得相对较少，每个城市的每个项目可能都有它的特殊性，能否总结出一套成熟的机制也是我们今年的研究课题。
除了你看到的那本《城市更新》，我去年也完成了一本书，叫《城市更新的目标和关键路径》。我在书中聚焦于有机更新，并提出了城市更新的目标和4个关键路径，分别是科技为力、产业为核、设计为美、资管为要。
今年我主要研究城市有机更新过程中如何处理好政府和市场的关系，以及如何平衡好政府、投资人和原居民间的利益，使其达到一个共赢的结果。
有机更新不像房地产开发那样需要高周转，它的盈利靠的是经营过程中不断提升资产价值，进而产生稳定的现金流回报。通过长期运营而提升资产价值，靠短期信贷资金支持肯定是不行的，需要资产证券化才可能实现。但在我国目前的体制下，资产证券化这套体系还不够完备。
在国外城市更新的有机更新模式中，基金的机构性投入占比非常大，投入大量资金的都是保险资金，养老基金等各种基金。目前我国各机构基金对有机更新的投入还非常有限。大家为什么不投呢？政策上是有一些问题的，但更多的原因是大家不了解有机更新。特别是我们公募REITs还未涉及到经营性的商业不动产，因此投资人缺乏退出渠道，资金也没办法进入。
有机更新的过程是非常复杂的，需要大量能够提高资产运营效率和资产价值的资产管理团队，这方面我们仍非常缺乏。更不要说东北地区了。
而公募REITs面向千千万万的投资人公开发行，将来如果商业不动产更新改造完成，且有了稳定现金流之后，便可以发行REITs，所有老百姓都可以买这个REITs投资商业性不动产，而商业性不动产是一个城市繁荣发展的基础条件，老百姓的财富就可以与城市共同成长。
第三个好处是，投资人如果买对了REITs产品，它的回报是较高的，深受投资人欢迎。不像股票，REITs本身是强制分红的，要求物业收益的90%都要分给投资人。从发达国家来看，比较其他各类投资，REITs的总体收益是比较高的，而且相对稳定。第四个好处，有了REITs后，市场就可以用脚投票，激励商业性地产做得更好。商业性地产发行公募REITs之所以能成功，是因为投资有回报，能够不断产生现金流，大家才会购买。如果商业性地产经营得不好，别说让投资者认购了，连发都发不出去。这就迫使经营不好的商业物业优化经营，所以它是一种用脚投票的激励机制。
另外，商业性不动产的REITs是一个很好的分散风险的机制。原来的商业性不动产是由少数人持有的，但资产证券化之后，因为有了流动性，这样就稀释了风险。
中国的商业地产要想做得好，真的需要REITs支持。由于过去我们缺乏长期资金的支持，结果是商业地产只能散售。商场将所有的铺面切成块卖给个人，结果是无法统一经营，导致商业地产的整体经营环境和效益很差。过去我们的商业地产更多做的是产品销售加物业管理，但商业不动产特别需要通过资产运营管理提升资产价值。资产价值的提升加上现金流的稳定回报，商业不动产REITs就能成功。
城市更新，特别是有机更新和原来的城市发展模式有四个不同。
第一，是在存量中得增量。是在没有占用新的土地的前提下使城市得到发展，这个增量不只是建筑的增量，如提高了建筑容积率，更重要的是获得了经济增量和人口增量，如升级了产业，带来税收和人流。第二，是在效率中求效益，即通过提高效率获得效益，而不是完全靠增加投入获得效益，如通过更新降低了空置率，增加了人流，提高了坪效。城市更新充分利用了城市中原来良好的基础设施和现有的人口密度，可以实现低成本和高质量的发展。第三，是在传承中求变革，有机更新就是保留了城市原来的肌理不变下的更新，城市的历史文化得到了尊重和保护。第四，是在创新中求发展。与在新区发展不同，有机更新如果不依靠创新很难成功，所以它是在创新中求发展，实际上也实现了城市新旧动能的转换。
过去很多城市重视把城市架子拉开，占更多的土地，建更多的开发区。未来我们需要转变城市发展理念和模式，要重视城市存量的挖潜，过去追求人口红利、土地红利转变到追求效率红利。
